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杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市城市管理“十三五”规划的通知
时间:2017-07-24 浏览次数:2521
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前 言

城市基础设施安全运行和城市公共空间整洁有序是城市经济社会发展和城市竞争力提升的前提和基础。“十二五”时期,杭州新型城镇化加快推进,城市规模不断扩大,城市管理围绕“美丽杭州”建设,实施“人才兴管、创新强管、全民共管”三大战略,在城市“四化”长效管理、有机更新、解决热难点问题、推进全民共管等方面取得了突破和显著成效,打造出多张城市治理“金名片”,提炼形成不少可复制的城市管理“杭州模式”。
“十三五”时期是杭州全面深化改革、深化法治建设、推进现代城市治理体系建设的关键时期,按照习总书记提出的“干在实处永无止境,走在前列要谋新篇”的要求和中央《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》、省委省政府“两美浙江建设”、市委市政府建设“世界名城”打造“美丽中国建设样本”的部署,科学编制和实施城市管理“十三五”规划意义十分重大。
本规划编制的思路是:在总结“十二五”杭州城市管理成效和经验基础上,分析“十三五”期间城市管理发展所面临的挑战和机遇,提出城市管理的新理念、新定位和新目标,确定重点任务和保障措施。
本规划编制的主要依据是:《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》、中央城市工作会议精神、《杭州市城市总体规划(2001—2020年)》、《杭州市国民经济和社会发展第十三个五年规划》和国家、省、市有关城市管理的法律、法规。
规划区域为:主要规划指标适用于杭州市市区城市化管理区域范围,部分指标涵盖四县(市)政府驻地及中心镇。

第一章 杭州市城市管理现状和趋势分析
一、“十二五”期间城市管理现状
“十二五”期间,在市委、市政府的正确领导下,在各区、县(市)和市相关部门的共同努力和大力支持下,我市紧紧围绕“美丽杭州”建设,深入实施“人才兴管、创新强管、全民共管”三大战略,落实“杭改十条”“杭法十条”和“一号工程”,扎实推进“贴心城管”行动,紧抓“四化”长效管理,破解“四治”难题,全面完成了“十二五”期间城市管理重点工作任务,实现了“十二五”规划总体目标,城市管理水平持续提升,市民满意度逐年上升。
(一)管理区域不断扩大,服务能力持续增强。
随着萧山和余杭全面接轨主城区,富阳撤市建区,大江东产业集聚区起步建设,我市城市化进程快速推进。道路面积由2271万平方米增加到4643万平方米,桥隧面积由224.5万平方米增加到312.7万平方米,垃圾处理量由7152吨/天增加到10360吨/天,污水处理量由105.76万吨/天增加到123.4万吨/天,污水处理率达到93.2%,主城区城市供水由323.5万立方米/日增加到406万立方米/日,燃气供应量由3.05亿立方米/年增加到8.1亿立方米/年。市民对城市管理满意度不断提升,根据2015年民意调查,70%以上市民认为我市城市管理居国内中上水平。
(二)管理理念不断创新,体制机制日趋完善。
城市管理理念逐步向社会治理转变,城市管理体制进一步完善。市级层面完成“局”“办”合并,“两级政府、三级管理、四级服务”“属地为主、块抓条保”的城市管理体制进一步完善。各区城市管理和执法重心下移,城区政府城市管理主导地位更加突出。实施“贴心城管”“四问四权”“市民评价”等举措,引导市民参与城市管理。建立以城市管理目标责任制为主要内容的城市管理绩效考核评价体系,有效发挥了部门协作、资源整合、市区联动、整体推进工作机制的作用。积极探索城市管理综合监管和市政环卫一体化综合养护作用模式,行业标准基本完善,养护作业市场化有力推进,市政、环卫、河道养护作业市场化率分别达到100%、85%、100%。
(三)“四化”长效持久保持,城市面貌整洁有序。
深入打造国内“最清洁城市”,城市“四化”管理主要指标始终保持较高水平。城区清洁度达到98.29分,街面序化度达到97.36分,道路完好度达到92.8分,城区绿化覆盖率达40.4%,城市河道水质劣Ⅴ类比例逐年下降,景观照明亮灯率达到99.3%,道路照明亮灯率达到98.8%,市区垃圾分类基本实现全覆盖,四县(市)覆盖率达到50%,全市生活垃圾无害化处理率达到100%。
(四)实事工程惠民利民,基础设施有机更新。
完成3090条背街小巷、1048个庭院改善项目,完成道路加固改造工程239个、桥隧加固改造工程78个、截污纳管工程项目1721个、低洼积水治理119项、排涝工程项目648个,新增城镇污水管网290.46公里,实施198条河道清淤工程,完成清淤量273万立方米,消除城市黑臭河道143条,创建生态示范河道91条(段),提升改造公厕226座,提升改造社区便民服务点377处,消除城市照明暗区3100余处,实施主城区多层住宅“一户一表”改造38145户,公共自行车服务点达到3316个。
(五)“四治”难题重点突破,生态环境明显改观。
强力推进“五水共治”,制定三个“三年行动计划”,消除黑臭城市河道143条,城市河道水质劣V类比例逐年下降,主要指标优于Ⅴ类比例超过70%。全面展开“五废共治”,启动大型垃圾处理焚烧厂设施建设,厨余垃圾处理项目、餐厨垃圾处理项目投入运行,累积垃圾日处理能力新增5200吨。主动参与“五气共治”,有效控制道路和施工工地扬尘。监控工程车辆清洗,实施道路洒水和冲洗作业倍增计划。积极开展“交通治堵”,严格人行道违章停车管理,遏制乱停车行为,加强道路公共停车场服务管理,提高停车泊位周转率,打造绿色、便民的公共自行车交通系统。
(六)“数字城管”高效运行,智慧城管初显成效。
积极推进数字城管扩面提质,实现了数字城管区、县(市)级全覆盖,并向26个中心镇拓展,覆盖面积达到500.1平方公里;累计发现城市管理问题651.53万件,及时解决率达到98%以上;累计受理投诉671606件,热线投诉满意率达到97.10%。推进数字城管向智慧城管的转型升级,启动智慧城管“一中心四平台”建设,开展了智慧排水、智慧停车、智慧亮灯、智慧街面管控等智慧应用项目建设,实现了市民与城市管理、执法相关职能部门的信息互动。
(七)“贴心城管”举措创新,社会治理扎实推进。
实施“贴心城管”工程。进一步加强社区城管服务室的“社区城管议事厅”功能,推进“阳光调解”机制,开展“主任接待日”“城管开放日”“城管服务菜单”等活动。组建应急抢险等10支城市管理志愿者队伍,建成“城管微笑服务亭”10个,志愿者总数达到7万余名。推行“三长制”, 落实470条城市河道的民间“河长制”,推进“门前新三包”,培育示范“街道长”100名,开展城管执法“三进三亮”行动,形成制度化市民参与城管机制。
(八)法制建设进程加快,行政权力逐步规范。
全面梳理城市管理法规和政府规章,出台了《杭州市户外广告设施和招牌指示牌管理条例》《杭州市生活垃圾管理条例》等一系列管理办法、监管标准。梳理与其他相关部门职责边界事项29项,梳理行政处罚权力清单206项,将18项行政许可和其他行政权力事项明确下放区、县(市)主管部门实施,制定事中事后监管制度17个,实现行政许可事项流程化、公开化、阳光化。
(九)城市管理严格执法,队伍建设常抓不懈。
开展以思想建设、制度建设、硬件提升为主要内容的“标准化、正规化”建设活动,执法队员本科及以上人员占比达到98.8%,45岁以下人员占比66%。全市深入开展星级中队建设,建成二星级中队50个,三星级中队27个,四星级中队6个,占比49%。认真开展全员培训,建立分层分类培训机制,注重在执法实践中提高城管执法队员的素质和能力。完善权力阳光运行体系,推进规范执法,创新执法模式,落实以人为本的管理服务理念。
(十)城市应急保障有力,城乡统筹步伐加快。
加强应急平台建设,完善防汛预案应急处置方案,编制积水点处置“一点一方案”,开展业务培训及应急演练,圆满完成城市防汛抗台防雪抗冻各项工作。切实加强重要节庆和大型活动城市管理服务和环境保障,完成了马拉松比赛、西博会、全国文明城市和国家园林城市复评迎检等重大活动保障50余次;城乡统筹进一步深化,萧山区瓜沥镇、余杭区塘栖镇、桐庐县分水镇成功通过城市管理示范镇验收。
二、发展趋势与挑战
(一)城市空间大拓展,要求城市管理思路进行新变革。
作为长三角南翼的中心城市,杭州市的城市化进程加快推进,城市空间范围和城市人口规模急剧扩大,城市化率已经达到74.3%,从大城市发展成为特大城市。杭州的城市管理思路需要随之变化,突出内涵式发展,处理好城市发展与治理城市病的关系,按照特大城市的发展规律和发展要求,推进城市治理能力现代化。
(二)城市定位国际化,要求城市管理水平体现国际范。
G20杭州峰会和2022年亚运会相继举办将极大促进杭州城市国际化进程,为城市管理大提升提供重大机遇,城市管理未来将面临新期待和新挑战。杭州城市的国际化,要求快速提升城市水环境、大气环境、市容环境、交通环境、设施建设、标识标牌、安全运行等方面管理水平,需要城市管理领域以更宽广的国际视野和更严格的国际标准,在管理体制、管理能力、管理规范等方面与国际发达城市接轨。
(三)美丽杭州新目标,要求城市基础设施持续大改善。
《杭州市城市总体规划》提出的“建设美丽中国先行区”的城市发展目标,省、市提出的“三美杭州”生态文明建设目标,都对杭州城市管理提出更高要求,“十二五”期间开展的城市“四治”工作虽然成效显著,但距离目标差距仍然很大,水环境、垃圾处理、大气环境、交通情况依然是城市管理的短板,打造美丽杭州需要进一步提升硬件设施水平。
(四)依法治国新方略,要求管理执法水平提升新高度。
中央全面依法治国方略和“杭法十条”为城市管理和城市综合执法改革增加了新动力。必须推进执法体制改革,主动适应新型城镇化发展需要,以城市管理现代化为指向,构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制,加快推进执法重心和执法力量下移,健全法律法规体系和执法制度,建设一支过硬的执法队伍,真正做到依法、规范、文明执法。
(五)治理体系现代化,要求城市治理主体实现多元化。
十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力建设现代化”,要求推进多层次多领域依法治理,发挥人民团体和社会组织在法治建设中的积极作用。“十二五”期间杭州城市管理开展了大量的社会治理创新实践活动,取得一定经验,但总体上还属于碎片化,未形成治理网格、治理体系,市民参与城市管理尚缺少制度性设计,市民参与城市管理的意识仍需培养,社会共治格局远未形成。
(六)信息技术大发展,要求城市管理技术手段智慧化。
现代信息经济和网络技术等为城市管理的转型升级创造了条件,要抓住智慧城市发展新机遇,利用信息化手段破解城市病,提升城市治理水平,推进产业智慧化和智慧产业化“两化融合”,促使城市管理由数字城管逐步向智慧城管转型升级。城市管理的智慧化构建要从整体架构和系统建设、需求导向和应用建设、系统衔接和融入智慧城市三方面展开,为提高城市治理水平提供技术支撑。
第二章 指导思想、基本原则及发展目标
一、指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜,以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,按照“四个全面”战略布局,以“五大发展理念”为引领,以中央城市工作会议提出的“五个统筹”为手段,以综合行政执法为改革方向,以“打造美丽中国建设的杭州样本”为目标,秉持人城和谐、法治昌明、智慧绿色的城市管理理念,深化“人才兴管、科技强管、全民共管”三大战略,完善城市管理“五化”长效机制,着力破解城市管理领域“四治”难题,实现城市管理高效、科学、精细、卓越,实现“城市管理,让生活更美好”。
二、基本原则
(一)坚持人本发展。始终坚持以人为本,以市民满意度作为衡量城市管理水平的重要标尺,坚持民主管理,推动全民共治。统筹城乡发展管理资源,实现城乡公共服务均等化。
(二)坚持创新发展。主动迎接城市发展的新挑战,通过理念创新、体制机制创新、手段方法创新,为城市管理提供不竭动力。
(三)坚持科学管理。遵循城市发展规律,加强城市管理理论研究,充分利用现代科学技术,学习借鉴国内外先进经验,实现城市管理的精细化、机械化和智慧化。
(四)坚持依法管理。推进城市管理综合执法体制改革,加强立法,完善标准规范。严格依法行政,规范行政行为,确保公平执法、文明执法、规范执法,注重管理执法协同。
(五)坚持包容开放。发扬G20杭州峰会保障服务精神,借鉴国内外城市管理先进经验,面向全民实现治理主体包容发展。创新微观治理机制,实现治理关系的包容发展,尊重社会多样性,实现传统与现代的包容开放、共享并存。
三、发展目标
(一)总体目标。
城市管理水平与建设“经济繁荣、和谐宜居、生态良好、富有活力、特色鲜明的现代化城市和美丽中国先行区”目标要求相适应,以国际一流城市为标杆,构建比较完善的城市综合管理体制和全民共管的城市治理机制。城市“五化”长效管理水平不断提高,城市面貌有较大提升;城市管理领域的“四治”难题有效破解;城市基础设施安全运行,推进城市公共服务国际化和城市智慧建设,城市管理法制化、智慧化、精细化、人性化水平不断提升。城市管理水平达到国内一流水准。
(二)具体目标。
1. 改善城市整体水环境。打造美丽河道,提升河道生态功能。到2020年,彻底消除河道黑臭和晴天排污现象,水体主要指标达到或优于Ⅴ类,二分之一以上城市河道主要水质指标达到IV类;引配水系统完善,排涝能力显著增强,20年一遇24小时暴雨不成涝;供水水质改善,深度处理率主城区达到100%,余杭区达到80%,富阳区达到60%;主城区城市污水集中处理率达到98%;巩固“节水型城市”成果,市区非居民用水单位全面实行用水计划管理,市区万元产值耗水量平均每年下降5%。
2. 提高垃圾综合治理绩效。打造“五废”协同处置、产业协同发展的全民参与、社会共治杭州模式。生活固废综合治理形成“三园三厂多点”格局,建立建筑固废综合治理资源化利用体系,形成污泥固废与生活垃圾干化焚烧协同处理机制,强化垃圾焚烧和无害化处置能力建设,完善再生固废回收利用和收运处置机制;严格总量控制,以2015年为基数,到2018年实现市区日人均生活垃圾量“三个5%”的控制目标,到2020年,日清运量下降6%;推进垃圾分类,到2020年,生活小区、机关事业单位垃圾分类覆盖率达到98%,垃圾分类运输率达到100%;到2020年,生活垃圾资源化利用率达到60%,市区生活垃圾处理能力达到13000吨/日以上,其中焚烧处理能力达到10000吨/日以上(处置量占比80%)。
3. 提升城市整体“五化”水平。突出城市美化。整体改善城市市容市貌,实现城市“视觉美”;打造绿色、清净的人居环境,实现城市“生态美”;营造和谐文明的社会环境,塑造“美丽杭州人”形象,实现城市“人文美”。以城区清洁度为主要指标,至2020年,主城区清洁度保持在95分以上,副城区在92分以上,四县(市)在90分以上;主城区机械化清扫率达到70%,副城区达到60%,四县(市)达到50%;以城区序化度为主要指标,主城区序化度保持在95分以上;道路公共泊位数量减少10%,全面整治违法户外广告;以城市照明舒适度为主要指标,城市道路照明亮灯率达到98%,巩固拓展西湖、运河、钱塘江“三线”景观亮灯成果。
4. 保障基础设施安全运行。以市政设施完好度为主要指标,到2020年,主城区97%以上的主次干道路面状况评价指标达到优良,95%以上的支路背街小巷达到优良;市管桥隧设施技术状况100%合格,其中95%达到良好,区管中小型桥梁技术状况100%合格,其中70%达到良好;全面落实主城区排水管网长效养护,管网机械化养护率达到80%左右;主城区城市污水集中处理率达到98%;主城区污水处理厂及泵站等稳定安全运行;以保供应、保安全、优服务为目标,加强公用事业监管;2020年前整体完成祥符、九溪水厂饮用净水改造工程;推进杭州市天然气利用等重大工程建设,优化瓶装液化气供应站点布局;县(市)公共自行车系统全面建成。
5. 提高城管综合执法水平。深化城市管理体制改革,落实区、县(市)政府城市管理主体责任,完成综合行政执法体制改革,实现城市管理和执法重心下移,建成源头治理、权责明晰、服务为先、管理优先、执法规范、安全有序的城市管理体制。城管执法水平有较大提升,暴力抗法案件同比下降20%,行政复议、行政诉讼败诉率不超过0.5%。
6. 实现数字城管转型升级。数字城管事部件类别实现城市管理内容全覆盖,覆盖面达到550平方公里,问题及时解决率全市达到96%以上,中心镇达到90%以上;初步建成智慧城管“一中心四平台”框架,完成智慧市政、智慧停车、智慧街面管控、智慧排水、智慧亮灯、智慧环卫等应用项目建设。
第三章 主要任务和工作举措
一、理顺城市管理体制机制
(一)进一步完善城市管理体制机制。
完善“两级政府、三级管理、四级服务”管理体制,强化市级统筹管理功能,确立各区、县(市)政府在城市管理中的主导地位,加强街道(乡镇)在城市管理中的主体地位,加强社区(村)在城市管理中的基础地位。继续深入开展“贴心城管”活动,开展城市管理网格化、综合化管理体系试点,建立城市管理社会多元参与机制,构建政府、公众、企业、社会组织、专业机构五方协同的扁平化社会治理体系。
(二)深化行政审批制度改革。
按照省委、省政府“四张清单一张网”的要求,深入推进简政放权、放管结合。进一步减少审批环节、简化审批手续、缩短审批时限;进一步梳理管理职责和权限,推进管理重心下移,科学下放审批权和监管权;加强系统谋划、顶层设计,加强统筹协调、上下联动。
(三)建立重心下移的城市综合执法体制。
发挥市级城管执法在整个城管执法体系中牵头抓总、协调考核、科学评价的作用。强化区级城管执法组织的实施、执行能力,集中解决区域性城管执法重难点问题。全面加强整合街镇基层力量,综合发挥城管作用。推动行政执法重心下移,整合规范执法主体,优化执法力量配置,以县(市、区)和乡镇(街道)为重点,全面推进城乡统筹的跨部门、跨领域综合行政执法,建立权责统一、权威高效的行政执法体制。
二、全面推进“五水共治”
(一)加大清水治污力度。
继续推进截污纳管工程,做到应截尽截,全面实现污水零直排。每年完成10个城市河道生态治理项目,创建5条生态示范城市河道。实施长效保障性清淤,实现清淤常态化、规范化和标准化。河道清疏淤泥处置安全得当。
(二)提高防汛排涝能力。
开展城市骨干河道行洪排涝能力评估,整治城市河道,打通断头河。推进外排泵站的建设和卡口拓宽工程;系统治理小圩区,解决低洼地区内涝和山洪不归槽问题;优化运河、西湖、西溪湿地防洪调度方案和城区防洪调度体系;加大排水管网机械化养护力度,强化排水设施长效管理机制;推进智慧排水系统建设,建立排水设施地理信息系统及信息数据库;开展市政海绵设施养护标准研究。
(三)加强节约用水管理。
开展节水宣传和节水创建活动;到2020年,滨江区、余杭区、萧山区、富阳区、大江东产业集聚区计划用水管理覆盖率达到国家节水型城市考核要求;提高非常规水利用率,建成10个雨水和再生水利用试点项目,推广河道水用于绿化浇灌和环卫洒水,替代率达到60%。
三、深入开展“五废共治”
(一)创新垃圾分类管理方式。
推广定时定点的垃圾分类投放模式和智能垃圾分类等创新做法,创建生活垃圾分类示范小区。实现生活垃圾分类投放的城乡全域化覆盖,建成区居民小区和单位生活垃圾分类收集覆盖率达到90%,四县(市)建成区覆盖率达到65%;引入第三方企业参与垃圾分类,探索垃圾按量付费机制。全市建成垃圾“三化四分”宣传教育基地不少于30座,居民生活垃圾分类减量知识入户宣传率不低于95%;建设智慧垃圾分类系统平台。智慧垃圾分类小区数量达到分类小区数的50%,垃圾分类积分激励覆盖率达到50%。
(二)全面提高垃圾分类收运能力。
完善垃圾分类收运体系,明确各职能部门垃圾收运职责,规范餐厨废弃物、可回收物、有害垃圾分类收运。稳步推进垃圾收运市场化,调整垃圾清运市场化收费模式,规范分类收运流程,减少固废收集与运输过程的二次污染,主要道路“垃圾不落地”专线清运率达到80%,生活垃圾清运集置点规范化设置率达到90%,果蔬批发市场、集贸市场果蔬菜皮就地处理或专线收运处置实现全覆盖。建成大型生活垃圾预处理转运站3—4座,转运能力达到5000吨/日以上;远期建成5座以上,转运能力达到7000吨/日以上,减量化率达到10%以上。
(三)大力提高垃圾综合处置能力。
按照统一规划管理,建设属地负责的原则,推进天子岭、江东、临江、萧山、九峰五大循环园区建设,生活固废综合治理形成“三园三厂多点”格局,生活垃圾资源化利用率达到60%以上,形成以焚烧为主,生物处理、综合利用、无害化填埋为补充的多元化垃圾综合处置格局,推进建筑固废、厨余垃圾和有害固废(飞灰)等无害化处理项目建设;重点推进江东循环经济产业园区建设,加快临江循环经济产业园区建设,到2018年,建成污泥处置项目处理能力达到4000吨/日,依规划推进餐厨垃圾等资源化利用项目和第三工业固体废物处置中心项目建设,推进九峰循环经济产业园区建设,力争2017年6月完成余杭区九峰焚烧厂建设并形成产能,加快九峰环境能源飞灰处置项目建设及周边环境治理,建立九峰环境教育基地;加快七格污水厂四期污泥处置项目建设,2017年建成处理能力1900吨/日的热干化设施;新建和扩建富阳区垃圾焚烧项目,整体垃圾焚烧处理能力提高到2000吨/日以上,2016年底前焚烧处理能力达到1000吨/日以上,建成富阳富春环保飞灰处置项目(120吨/日)及富阳双隆危废处置项目(600吨/日,包括200吨/日以上的飞灰处置能力);加快建德第二工业固废处置中心建设,2016年一期工程(焚烧处理能力9000吨/年、填埋库容10万立方米)投入运行,稳步推进二期建设;推进建筑垃圾中转场所、减量化资源化项目建设,完成3个渣土水路外运作业节点及提升改造。各区建成1—2处建筑垃圾资源化利用场所建设,布局建设泥浆固化减量场所,布局建设建筑装修垃圾分类处置场所,市区东南西北各1处;加快再生固废回收利用项目建设,完善再生资源回收网点建设,规范收运管理,落实废旧衣物、塑料制品等低价值废品的回收利用,支持再生资源企业发展,逐步提高再生资源回收利用水平。
通过提标改造,提升现有设施处理能力和处理水平。完成仓前、乔司、滨江、萧山、富阳等垃圾焚烧厂和天子岭填埋场的提标改造。2016年,市区完成萧山外六工段填埋场、富阳区欢坞岭垃圾填埋场环境整治和封场生态修复工程,四县(市)完成城乡非规范垃圾填埋场调查、风险评估工作;到2018年,四县(市)完成城乡非规范垃圾填埋场环境整治和生态修复工程。建立天子岭填埋场垃圾堆体的稳定和沼气安全预警机制,加快非规范填埋场生态修复。
(四)提高监管能力和监管水平。
完善垃圾“三化四分”监督评价体系,建立垃圾分类个人信用监管机制、垃圾综合利用运营管理机制、垃圾运输车随车称重系统、餐厨废弃物数字化监管系统信息平台,强化垃圾分类投放、收运、利用、处置全过程监管;分步推进全市域垃圾处理的统筹监管和全市域垃圾处理监管。到2017年,萧山区、余杭区、富阳区垃圾处理设施运行纳入市级统筹监管;到2020年,四县(市)垃圾处理设施运行纳入市级统筹监管,垃圾称重计量纳入市级监管;建立在线监测监控系统,实现对垃圾焚烧厂重点部位和环节的实时掌控和动态监管。
四、巩固“五化”长效机制
(一)提升城市美化水平。
以美化为统领,不断提升城市管理水平和城市品位。建立美丽度评价体系,构建城市美化评价指标体系、实践形式和监管机制。开展美丽建设主题宣传和教育活动,创新教育活动载体,加强生态文明意识教育。
做好城市空间景观和城市建筑色彩规划,加强城市景观建设,规范设置和提升各类附属于立面和地面的固定或临时设施。打造一批城市标志性景观,对城市街景、河景和公共空间的城市家具,进行艺术设计和动漫化改造,问题城市家具更新率达到100%。开展“美丽街区”建设试点活动,继续实施庭院改善、背街小巷整治等民生工程,推进城市有机更新。
(二)全面提升洁化水平。
实现主城区洁化管理100%覆盖,其他城区的中心区洁化管理100%覆盖;加强城郊结合部等重点区域的环境卫生专项整治,实现保洁向镇村主干道和农村主要公共场所延伸和辐射,形成环境卫生管理的城乡一体化;完善考核考评体系,建立健全行业诚信平台和专业数据库;健全市、区联动的监管机制,落实属地区域化管理责任。到2020年,主城区清洁度维持在95分以上,副城区清洁度达到92分以上,四县(市)城区清洁度达到90分以上。
提高环卫作业技术水平,增加机械化清扫车、洒水车、高压冲洗车、多功能清洗车、新能源车辆及太阳能环卫设施设备等车辆配置,提高机械作业频次,扩大机械作业范围,提升城镇道路机械化清扫率,形成以机械为主、人工为辅、点线结合、循环覆盖的清扫保洁作业模式,提高环卫作业效率。
(三)加强城市序化管理。
落实保序检查,坚持堵疏结合、分类指导,加大主城区早晚时段管理力度,加强地铁站口、交通要道、窗口区块和学校周边的街面管控,规范背街小巷、城郊结合部摊点管理,依法严查出店经营和占道经营行为,依法取缔各类无证流动摊点、无证大排档和非法马路市场;加强办证指导和信息服务,大力推动马路商贩和无证流动餐饮业主退路入室、持证经营,推动无证照但有需求的餐饮摊点精细化管理。
加强停车管理,科学设置道路停车泊位,严格查处道路违章停车,加强停车收费监管。规划期末道路泊位数量减少10%,提供“智慧停车”诱导服务,持续开展停车收费(管理)人员职业技能(初级职称)鉴定工作,鉴定覆盖率达到80%以上,尝试开展停车收费(管理)人员职业技能(高级职称)鉴定工作。
实施国际化标识改造工程,在交通枢纽、道路系统、主要景区、公共设施及重点单位等设立多语种图文标识,实现重要场所国际化标识全覆盖;加强户外广告管理,科学编制规划,坚持严格审批、整体规划、有序开发的基本原则,规范户外广告管理设置,突出区域规划和业态需求;按照“屋顶广告严禁、单设广告严控、店招店牌规范”的总体思路,巩固“广告乱贴”专项整治的成效,全面推进户外广告资源使用权市场化运作。
落实工程渣土长效管理机制,形成源头控制有力、运输监管严密、处置规范有序、执法查处严厉的工程渣土长效管理机制,逐步实现工程渣土资源化和减量化;落实专人对工地出入口洒水清扫,推广工地视频监控技术,对工地扬尘污染、运输车辆不洁现象实时动态监管。
规范犬类管理,建设犬类管理信息平台,强化常态执法检查,加强犬类疾病防疫,依法严厉处罚无证养犬、不按规定养犬等行为;研究建设动物尸体无害化处理场,在养犬社区设立遛犬区,做到规范遛犬;全面落实犬类审批下放要求,强化犬类管理协会的管理自治。
(四)提高城市亮化水平。
落实《杭州市主城区城市照明总体规划》,构建“双核双轴双园”景观照明空间格局,建设西湖、运河、钱塘江等“三线”夜间景观带。西湖核心景区完善周边亮化景观;运河重点实施沿岸绿化与建筑的景观照明;钱塘江定位于夜景观轴线,以钱江新城核心区及奥体博览城为重点,实施沿江地标、公建、桥梁景观照明。对城市主要景观道路、重要商业街区,提升环境照明亮度、景观照明品质;对城市大型广场、高架快速路、大型桥梁、32个入城口夜景灯光进行综合性打造。
创新“建管养”机制,建立与城市建设主管部门的联系对接机制,对道路照明设计进行源头监管和建设过程监管。制定《杭州市道路照明专项规划》,明确道路照明管理的目标、实现步骤和时间节点,规范道路照明设计、招标、施工、验收、移交、养护的管理,提升道路照明质量。落实城市景观照明设施移交接管机制,明确市、区职责,推进区管景观照明设施的市场化养护工作。规范路灯设施养护资金拨付,对建设工程质量及设施资产管理形成有效约束。开展路灯设施普查,摸清路灯家底。推行用电安全责任制,兼顾安全与效益,保证城市照明设施无事故运行。整合现有资源,建立健全城市智慧照明体系。推进绿色照明建设,通过集中控制、照明分级等先进手段,挖掘节能潜力。
五、确保城市基础设施高标准安全运行
(一)提高市政道路长效管理精细化水平。
落实市政设施专业监管、数字城管、视频监控、市民投诉等监管措施,健全问题发现机制,强化问题处置解决机制,依靠科技手段提升市政设施管理水平。完善养护企业考核评价机制,积极培育市政养护市场,引进养护监理,深化考核机制,按合同对养护企业落实考核评价,建立养护企业诚信档案。重点对企业诚信、养护人员从业道德和技能、企业综合管理制度、设施综合养护质量、档案资料管理等合同履约情况进行检查考核。
建立道路、桥梁和管道的健康评估机制和科学考核制度,运用CCTV等管道内窥监测手段加强排水设施日常管理,每年对20%的设施量进行监测。定期开展道路常规检测和结构强度检测,常规检测每年一次;结构强度检测,快速路、主干路2—3年一次,次干路、支路等其他市政道路3—4年一次。定期对道路、桥梁和排水设施状况进行评价,根据评价结果,提前进行预防性养护。确定道路养护集中修缮计划,道路破损率大于30%、结构强度不足率大于20%的道路,由建设部门进行改建。对日常破损问题,做到48小时内先应急维修、后规范养护。完成城市道路和街容环境提升工程一类重点保障项目62个,二、三类项目202个。
(二)加强供水水质监管。
严格按照《杭州市城镇供水服务规范》,督促供水企业确保各项指标达到规定的目标值,确保管网压力合格率达到97%,管网漏损率控制在11%以下,出厂水水质9项指标和管网水水质7项指标的各单项合格率均达到98%,管网在线测压点和水质在线监测点达到全覆盖,新表首检率和水表轮换达标率均达到100%,计划停水公告率达到100%,管网抢修达标率达到95%等。
到2020年,完成祥符、九溪水厂深度处理改造工作,督促富阳区、余杭区自来水公司开展深度处理改造工程,深度水处理率分别达到60%。配合杭州市第二水源千岛湖配水供水工程建设,按“优水优用、优水优价”原则实施分质供水。推进闲林水库第二备用水源工程。
加强水质监测体系建设。完善城市供水水质政府监测招投标工作,引入第三方检测。加大对区、县(市)行业主管部门的检查和考核,建立起完善的水质监测网络。
加强供水突发事件应急处置机制建设。完善水厂应急预案监管、制水工艺应急监管、水污染信息报告、原水污染团跟踪监测、行业技术指导、上下游供水企业联动等应急机制。
逐步解决二次供水监管难题。对新建高层住宅二次供水直接抄表到户。逐步改造主城区高层住宅二次供水设施。
(三)保障城市燃气安全正常供应。
推进管道燃气工程建设。到2020年,力争建成“杭州市天然气利用工程”等重大项目。推进燃气管网建设,提高乡镇燃气管网覆盖率。
完善燃气监管法规、规章、规划。理顺燃气监管部门职责,市区燃气管理和执法工作逐步向城区(管委会)下移,落实属地管理责任。完善管道燃气特许经营制度。完善燃气价格机制,建立健全燃气安全信息通报和执法协作体系。
做好燃气专业系统规划(含瓶装液化气供应站点规划)与城市能源发展规划及控制性详细规划的衔接。优化本市燃气服务供应设施布局,促进城乡发展一体化,消除服务盲区,提高服务效率,均衡城乡燃气供应服务水平,推进节能减排和环境改善。加大市场监管力度,依法依规科学把好燃气行政许可关口。加强批后监管,对燃气经营主体的日常经营行为进行严格监管。
(四)完善杭州公共自行车系统。
结合城市慢行系统建设,不断完善杭州公共自行车服务系统。规范公共自行车建设管理运行,出台《杭州市公共自行车管理办法》。有效衔接公共交通、地铁系统,优化站点布局,重点加大景区布点,每年新增服务点80处、车辆3000辆,5年累计新增公共自行车5万辆,新建停保基地2个。鼓励公共自行车向城郊延伸,努力实现主城区与萧山等副城区公共自行车通租通还。
(五)完善城区应急管理体系建设。
落实“四不一正常”防汛防台、“五保”抗雪防冻总目标和省、市相关规划的目标要求。健全城市紧急应急协调机制,加强和完善预案准备,完善市、区、街道三级应急体系,建立完善城市管理领域安全生产和监督责任制,加强城市基础设施安全风险隐患排查,完善分级、分类、动态管理制度和应急预案动态调整管理制度,经常性开展应急演练。健全应急工作机制、协调机制、社会动员机制、信息共享机制和监督督查机制。
加快城市应急管理的基础工程建设,推进城市“反恐工程”、防汛排涝工程、备用水源和应急气源站等一系列项目建设。加强城市应急管理的软件基础工程建设,完善应急指挥系统,确保指令下传迅速、通畅。强化应急物资设备储备,全面做好各类防汛设备、物资器材的储备调整、购置工作,完善管理和维护制度。建立以市、区两级物资储备为主,社会征集为辅的应急物资储备机制,提高设备利用效率。
(六)加强重大节会保障能力建设。
完善重大节会活动城市管理服务机制,不断提高服务标准,形成“关键点位+周边覆盖”点面结合、“专项整治+日常监管”常态管理的保障格局。建立市区一体、响应高效、服务优良的保障体系,出色地完成G20杭州峰会、第十三届全国学生运动会、第十四届世界短池游泳锦标赛、国际动漫节、休博会、西博会等重大国际会议和国内外重大活动的城市服务保障工作。
六、提升城市管理综合执法能力
(一)开展城管综合执法改革。
全面推进城乡统筹的跨部门、跨领域综合行政执法,加快建立权责一致、权威高效的行政执法体制,加强综合行政执法机构建设,建立部门协作配合机制,推动执法重心下移和执法力量下沉。
(二)加强城管执法队伍建设。
按照队伍正规化标准,建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的城市管理执法队伍。严格执法队员的准入门槛,逐步建立城市管理执法新入职人员岗前培训和从业资格制度。建立完善协管人员聘用、管理与培训制度。强化执法理念和执法业务培训,成立专门的城市综合执法培训中心,对全市各层次城市管理执法人员进行针对性、多批次、全覆盖的培训,岗前培训率达到100%。确保科级以上干部职工每年轮训时间不少于1周,并将培训情况纳入个人年度考核。构建城管执法职称评价体系,建立职业化执法队伍。与高校合作,采用“专业培养+社会实践”联合培养的方式,为城市管理储备专业人才。加强执法文化建设,提高执法人员为民、务实、亲民的形象。
(三)加强城管执法规范化建设。
推进执法规范化建设,实现综合执法部门组织机构、队伍管理、设施装备、形象标识、执法保障规范。统一执法人员的制式服装和标志标识。强化行政执法责任制,严格实行执法评议考核、案卷评查和执法过错责任追究制度。推行执法过程全记录,规范城管执法装备配备,确保执法车辆每3人一辆,执法装备(包括噪声仪、测距仪、夜用红外照相机、夜用红外线摄像机、触摸屏等)每中队1套、单兵装备(包括数字对讲机、执法通、数码照相机、密录仪或录音笔)正式队员每人1套、协管员每人对讲机1台。完善行政执法监督,建立权力阳光运行机制,公开综合行政执法部门职责、执法依据、处罚标准、运行流程和监督途径,推进透明执法。
(四)完善城管执法规范。
细化城市管理执法规范,在市容、环卫等领域有针对性地建立执法规范,编制《杭州市综合行政执法常用法律文书》《城市管理人员执法手册》《城市管理法律法规汇编》《城市管理行政执法制度汇编》《城市管理行政执法案例汇编》等,重点在法律文书、办案行为、执法办案监督、办案责任追究等方面,进一步统一标准,建立完善的城管执法规范标准体系。
七、推动数字城管转型升级
(一)搭建智慧城市综合管理平台。
围绕第一时间发现、第一时间交办、第一时间解决的“三个第一”目标,优化工作流程,完善部件和事件立结案规范,提高信息采集能力,拓展运行管理内容,强化考核评价,固化城乡统筹成果,拓展服务保障功能,加强决策分析能力,落实管理责任,不断提升数字城管的效率。
构建全市性智慧城市综合管理平台,以科技创新推进体制创新,建立符合杭州实际的网格化、综合化、智能化管理平台,建立政府、社会组织、企业、市民多方协作的协调协同机制,不断提升政府的服务效率和服务能力。
(二)推进智慧城管项目建设。
加快推进“一中心四平台”建设。以现有的数字城管平台为基础,统筹市、区两级的数字城管指挥体系,联结各区、县、各职能部门、服务单位平台,实现防汛抗台、防雪抗台、重大保障、应急事件、日常管理等多平台的融合,建立统一、完善、有力的指挥体系。
构建智慧城管PaaS平台,加强大数据的基础设施建设。完成智慧市政、智慧河道、智慧停车、智慧排水、智慧街面管控、智慧亮灯、智慧垃圾分类体系应用项目建设并投入运行;完成公共服务、应急指挥、日常运行管理、分析决策等系统建设。
八、创新社会治理体系
(一)加强市民参与城市管理的能力建设。
构筑市民参与城市管理的法制保障,完善参与城市治理的法律制度体系,推进城管工作“四问四权”制度化。培育市民参与城市管理的能力,加快城市管理行业协会组织的培育和引导,健全群众自组织管理机制,培育重点社会组织的参与治理能力,建立公众互动议事平台、市民行动参与平台、市民监督机制,完善城市管理政务信息参与平台、公共决策参与平台,扩大社区城管事务的居民自治空间,建立城管志愿者专业化培训体系。建立市民参与城管的激励机制,探索以积分制为基础、经济激励和荣誉激励相结合、市民参与城市管理的激励机制。
创新社会治理工作载体,深化“门前新三包”“路长制”“河长制”“贴心城管APP”等工作载体建设,发动社会公众通过各种形式参与城市管理,实现城市管理面上问题的快速发现、高效协调和妥善处置。
(二)继续推进“贴心城管”工程。
打造“便民工程”。整合服务资源,拓展服务内容,充分发挥基层站所的专业优势,更好地为社区和居民提供服务。强化社区城管服务室建设,推进“五化”长效管理机制向社区延伸。
开展“亲民工程”。深化进社区、进企业、进学校、亮身份、亮服务、亮职责“三进三亮行动”,深化“两代表一委员”结对联系制度,邀请各方参与商讨城管工作,及时了解社情民意,听取意见建议。以街道为单位健全城管“和事佬”“调解室”“议事厅”等社会参与城管工作平台。坚持完善主任(局长)接待日制度,开展“城管体验日”“城管开放日”等活动,引导市民亲近和了解城市管理方方面面工作。
打造“靠民工程”。深化“门前新三包”,吸引和发动沿街企事业单位积极参与遵守市容卫生秩序、维护城市公共设施、爱绿护绿、抗击自然灾害(防汛、扫雪)、文明帮困献爱心等城市管理活动。利用以街道长、楼道长、河道长“三长”为骨干的基层自治队伍,深化社区城管,充分发挥城管志愿者的作用。
(三)创新城市管理社会综合评价方式。
建立和完善专业监管评价、市民评价、专家评价的多元综合考核评价指标体系,定期发布城市管理指数,每年发布城市管理白皮书,加强社会监督。提高市民满意度在整体考评结果中的比重,将市民满意度作为服务质量的首要标准。突出大数据在绩效评估中的应用。突出评价结果应用,建立与经费拨付、问责追责、人员晋升等挂钩的考核结果应用机制。
九、推进市政公用事业市场化
(一)市政设施公用项目投融资多元化。
进一步完善特许经营制度,鼓励民间资本积极参与城市管理政府特许经营项目。积极探索、鼓励垃圾分类第三方服务模式,提高垃圾清运市场化服务水平。支持民间资本以BT、BOT、TOT等方式参与城市生活垃圾处理、城镇供水、城市燃气、污水处理等大型市政公用事业项目建设。试点并深化政府投资公共停车场库建设TOT模式、河道养护PPP模式、路灯杆综合利用PPP模式等。
(二)推进养护作业市场化和养护一体化。
大力推进养护作业市场化。到规划期末,道路养护、道路保洁、河道养护保洁、公厕保洁、绿化养护等市场化率全部达到100%。完成原有市政所、环卫所改制转型工作。培育竞争充分的养护作业市场,培育一批综合能力强、有社会责任感、技术设备先进的大型企业参与城市管理日常养护作业。提高城区层面专业监管实力,实现监管与作业的完全分开。
推进市政、环卫、绿化、排水等多位一体综合养护,逐步实现行业监督管理一体化,通过整合资源,实现节省成本和提质增效,全面提升城市道路养护保洁管理精细化、网格化、智慧化、社会化水平。
对主城区路灯养护逐步采用合同化和市场化管理方式,明确路灯养护定额标准及组成内容,推进区管景观照明设施的市场化养护工作。在主城区范围内,采用市场化采购服务的方式,引进社会资本参与杭州市路灯节能工作。
第四章 保障措施
一、加强法治保障
(一)制定完善一批法规规章标准。
力争出台《杭州市城市管理条例》《杭州市城市节约用水管理条例》《杭州市城市照明管理办法》《杭州市公共自行车管理办法》《杭州市餐厨废弃物管理办法》等一批法规,修订完善《杭州市用水定额标准》《杭州市市区生活固体废弃物处置计量监督管理暂行办法》《杭州市城市河道建设和管理条例》《杭州市养犬管理条例》等一批法规。完成《杭州市环卫作业人员着装和行为规范》《杭州市环卫作业车辆标识与作业管理规范》《杭州市环卫设施设置标准》《杭州市生活垃圾处置服务标准》等标准规范制订。
(二)加强依法行政能力建设。
深化城市管理“四张清单一张网”改革,建立权力清单、责任清单、财政专项资金管理清单动态调整机制。深化城市管理行政审批制度改革,坚持清理审批前置环节与取消非行政许可审批事项并举、权力下放与指导监管并重。建立健全执法全过程记录制度和行政裁量权基准制度,严格执行重大执法决定法制审核制度,全面落实行政执法责任制,加强执法监督。
二、加强体制机制保障
(一)理顺各级政府职责。
落实中央城市工作会议精神,完善“两级政府、三级管理、四级服务”城市管理体制,突出城区政府城市管理主导地位,明确街镇城市管理主体作用,加强社区城市管理服务基础,建立覆盖全域的城市管理服务网络。加快推进执法重心下移,科学设置机构,解决机构性质、执法人员身份编制等问题。
(二)统筹推进大杭州建设。
加快推进萧山区、余杭区、富阳区融入主城区,统筹城市基础设施布局,理顺城市管理体制。全面开展市政、市容环卫、燃气供水等行业指导工作,重点推进萧山、余杭和富阳三区市政、公用、市容环卫以及城市应急管理、城管执法等与主城区全面接轨。开展县(市)“星级中队”、县(市)城市管理示范镇创建活动,重点培育示范镇综合行政执法试点工作,完善中心镇数字城管。
(三)加强部门协调协作机制。
加强公安与城管执法的公务协同,通过交叉任职、双重领导等措施,有效解决暴力抗法等突出矛盾。探索行政执法与刑事司法的衔接工作机制,建立与公安、法院等机构工作联动机制。研究建立城管执法案件受理、审理“绿色通道”,快速审理与执行。建立综合行政执法部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度,实现行政执法和刑事司法无缝对接。
加强规划、建设、管理的整体协同,统筹协调解决制约城市管理工作的重大问题,加强城市基础设施规划、建设、管理、运行衔接,进一步建立健全城市管理部门参与城市规划、城市建设实施情况的评估反馈机制,形成有效闭合,为末端管理创造良好的条件。
三、加强资金和设施保障
(一)加强城市管理资金保障。
建立政府财政投入随城市建设加快、规模扩大、任务增加、养护标准提高和管理手段更新而相应增长的机制。进一步理顺市区两级在城市管理方面的事权与财权,建立垃圾治理、河道、市政、环卫养护和维护的设施量和养护标准定额的动态合理调整机制。
(二)创新多元投融资机制。
多渠道筹措资金。完善特许经营制度,鼓励民间资本积极参与城市管理政府特许经营项目。通过“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”方式扩大政府购买公共服务的范围。规范政府购买引配水和供排水服务项目运行,理顺污水处理费征收、拨付工作。
(三)加强配套管理设施建设。
要在规划阶段严格落实城市管理用房的配建标准。重点解决道路养护、环卫作业机械化水平提高后,市政、环卫停车场严重不足,大量环卫作业车辆、道路养护车辆无处停放等问题;解决环卫作业和道路养护管理用房严重不足,作业工人无处休息的问题;解决城管执法中队办公用房严重不足,不能满足日常工作需求的问题。
四、营造良好的城市管理社会环境
(一)提升市民素质。
开展全民素质提升工程,系统性开展学习型城市建设。加大宣传投入,树立“宣传也是生产力”的观念,不断提升市民的文明意识、法制意识、安全意识、环保意识,养成垃圾分类、节水节电、爱护环境、遵法守法的良好习惯,共同提高城市的管理水平。科学制订宣传方案,充分利用各类宣传资源,努力把城市管理、行政执法变成市民群众自觉、自愿的行动规范,营造各级政府主导、各部门具体负责、各企业积极参与的宣传环境。
(二)优化城管舆论环境。
全面客观宣传城管工作,坚持正确的舆论导向,弘扬法治理念,全面介绍为民、便民、服务于民的城管工作宗旨,解读发展中的难点,争取公众理解支持。主动作为,建立与媒体良好互动关系,在加强与传统媒体沟通合作的同时,重视微博、微信等网络新媒体,积极制作、传播公益宣传文化产品。建立舆情快速处置机制,加强舆情监测和引导,完善新闻发言人制度,高度重视网络舆情工作,加强网评员队伍建设,形成有优势的正面舆论,优先占领舆论传播高地,树立城管正面形象。