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市政府办公厅关于清理整合和加强市级财政专项资金管理的实施意见
时间:2015-07-22 浏览次数:3736
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杭州市人民政府办公厅关于清理整合
和加强市级财政专项资金管理的实施意见
杭政办函〔2015〕43号

各区、县(市)人民政府,市政府各部门、各直属单位:
  为深入推进市级财政专项资金(以下简称专项资金)管理改革,有效解决部分专项资金“重分配、轻管理,重投入、轻绩效”等问题,更好发挥专项资金推动我市经济社会发展的作用,根据《中华人民共和国预算法》、《中共杭州市委关于学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化重点领域关键环节改革的决定》(市委〔2014〕1号)和《浙江省人民政府办公厅关于进一步加强省级财政专项资金管理工作的通知》(浙政办函〔2014〕66号)要求,经市政府同意,现就清理整合和加强专项资金管理提出如下实施意见。
  一、加强和完善专项资金管理
  遵循统一领导、科学设立、分类管理、规范使用、绩效优先、公开透明、跟踪监督的原则,加强专项资金管理,确保专项资金设立、分配、使用、管理、监督等环节顺畅有序、规范有效。
  (一)加大专项资金清理整合力度。集中力量清理整合,健全管理制度体系,规范准入和退出机制,进一步盘活存量、优化增量、精准发力、提升绩效。
  1.优化增量聚焦重点。专项资金的政策制定和资金安排使用要统筹兼顾、突出重点,注重政策的导向性和指向性,明确界定受益对象的范围和要求。建立专项资金和政策清理整合长效机制,将调整整合存量和优化增量相结合,把有限的资金进一步聚焦到市委、市政府工作重点和民生事业发展上。
  2.清理整合现有专项资金。坚持问题导向,全面清理整合现行专项资金和政策。对效用不明显,扶持方向不符合市委、市政府工作目标,不符合当前预算管理要求,以及市场竞争机制能有效调节的,一律予以调整或撤销;对符合市委、市政府工作目标,但支持方向、扶持对象和用途相同或相近,或补助对象小而散的,予以整合归并;对项目目标已实现或政策到期的,予以撤销。
  3.严格控制新增专项资金。逐步减少竞争性领域的专项和地方资金配套。对市场机制能有效调节的事项,原则上不得设立专项资金,以维护公平竞争的市场环境。严格控制引导类、救济类、应急类专项资金。除法律、法规以及中央和省、市确定的增支项目外,市级部门不得新开口子,市财政不得安排资金。
  4.健全管理制度体系。按照《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市级财政专项资金管理办法的通知》(杭政办〔2014〕11号)要求,健全相互衔接、相互联系、相互制衡、规范高效的分层分级管理制度体系。每项专项资金都有且只有一个资金管理办法,并由一家市级业务主管部门负责牵头管理。要建立完善内部操作和内控监督等制度,涉及多部门的,应建立横向并联审核和监督制衡机制,确保责、权、利、效相统一。
  5.规范准入和退出机制。规范专项资金设立、调整和撤销的标准和程序。限定专项资金存续期限,除法律、法规、规章规定外,专项资金存续期限一般不得超过3年。建立健全评估和退出机制,由财政部门根据市委、市政府工作目标和有关管理要求,适时开展专项资金清理整合工作,对存在预算执行率低、绩效评价结果不合格等情况的,应予清理并撤销。及时调整专项资金的支持方向和目录类别,对目录实行动态管理。
  (二)完善专项资金预算管理。建立专项资金项目库管理制度,财政部门、市业务主管部门和各区、县(市)政府要加强对财政项目库和项目储备库的滚动管理。推行零基预算,避免“资金等项目”现象。
  1.实行零基预算和项目储备管理。需列入下年度专项资金预算的项目,市业务主管部门应提前一年将其纳入项目储备库进行收集储备、分类筛选、评审论证、排序择优,项目申报和评审工作原则上应于当年10月底前完成。未纳入储备库的项目不能作为市级专项资金分配对象。一个项目只能申报一项专项资金。区、县(市)政府应按照轻重缓急的原则并结合财力状况,推进本级项目储备库的滚动管理,在使用和分配市级专项资金时,要从项目储备库中择优选取项目。
  2.严格项目前期审核。对重点项目、专业性较强以及产业发展类项目,原则上应组织专家成立评审论证小组或者委托有专业资质的社会中介组织开展第三方评审论证。产业发展类专项资金的补助额、奖励额与项目投资额相关的,项目实施单位应委托符合条件的会计师事务所出具专项审计报告;对于特别重大或情况较为复杂的项目,必要时由市业务主管部门委托会计师事务所出具专项审计报告。
  3.按实编制专项资金预算。对跨年度实施的项目,市业务主管部门应按当年度实际需求的资金数编制预算建议。对当年符合规定的项目性考核评比资金据实列入次年预算。已纳入财政项目库的备选项目,需经市财政部门结合预算年度财力状况、专项资金预算编制要求和市委、市政府工作重点等因素审核后方可纳入预算。
  4.专项资金应专款专用。市业务主管部门和项目实施单位应按规定使用专项资金。市级预算单位不得在专项资金预算中列支劳务费、“三公”经费、差旅费、培训费、会议费、办公费、委托业务费、课题费、部门信息化建设和工作性考核评比等工作经费。政府投资项目统一纳入专项资金管理。预算单位应将各项收支纳入单位预算,统一核算管理。
  5.加强政府投资预算管理。完善城市建设投融资机制,拓宽融资渠道。推进市政公用基础设施建设主体多元化,2015年起新增的市政公用基础设施项目逐步实现市场化运作,建立“政府引导、企业主体、社会参与”的城市建设管理机制,放大政府投资效益。通过政府与社会资本合作(PPP)等方式吸引更多社会资本参与城市建设。按照总量控制和细化规范的要求编制政府投资预算。市财政部门根据单位申报的绩效目标,结合市发改委审批的项目建议书,在概算审批之前出具资金确认的书面意见。严格执行政府投资预算的概(预)算、直接拨付和变更管理等制度。
  6.严格预算执行管理。按照批复的预算,市财政部门或市财政部门会同市业务主管部门于规定时间内下达专项资金预算。严格限制年初预算待分配项目的资金规模。对据实结算等特殊项目的资金,可分期下达预算,或者先预付后结算。减少对项目的事前资助,按项目实施进度或合同约定拨付和使用资金。市财政部门和市业务主管部门要及时梳理分析未下达的专项资金,对当年确定不能执行的专项资金,应按规定程序及时调整预算。超过时间未落实项目的专项资金,要收归财政用于其他急需项目。项目实施完成、项目中止或撤销形成的结余,以及超过预算确定期限一年以上而形成的结余,收归财政统筹安排。
  (三)优化专项资金分配方式。坚持有保有压,优化支出结构。探索引入竞争机制,科学配置财政资金,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府的引导作用。
  1.完善产业扶持方式。产业发展类专项资金的分配方式,逐步转为间接资助为主,间接扶持资金比例要达到50%以上(对农业产业可适当降低比例)。对保留的具有一定外部性的竞争性领域专项,应控制资金规模,突出保障重点,逐步改变行政性分配方式,主要采取基金管理等市场化运作模式,逐步与金融资本相结合,充分发挥财政资金杠杆放大作用,带动引导社会资源支持产业发展。少数不适合实行基金管理模式的专项,应在事前明确补助机制的前提下,事中或事后采取贴息、先建后补、以奖代补、保险保费补贴、担保补贴等补助方式。
  2.清理规范税收等优惠政策。统一税收政策制定权限,规范非税等收入管理,严格财政支出管理。认真贯彻执行符合法律法规规定的税收优惠政策和经国务院批准实施的非税收入及财政支出优惠政策。坚持税收法定原则,除专门税收法律法规规定或国务院规定权限外,各地一律不得自行制定税收优惠政策。未经国务院批准,各地各部门不得对企业规定财政优惠政策。
  3.引入竞争分配机制。推广政府购买服务,凡属事务性管理服务项目,原则上通过公开竞争的方式择优选择承接的社会力量,以提高公共服务水平,满足公众多元化、个性化需求。在部分符合条件的产业发展类、民生事业类项目中开展专项资金竞争性分配改革,分配时把需支持的产业、企业或区、县(市)项目的综合性绩效作为主要标的,按规定程序评审、公示、公开后择优分配,区、县(市)政府按规定范围和方向统筹安排。
  4.规范财政转移支付制度。完善一般性转移支付制度,清理、整合、规范专项转移支付,严控专项转移支付项目和资金规模,增强区、县(市)统筹能力。对安排相对固定、使用方向和补助范围有明确规定的专项资金,原则上按因素法分配,采用专项性一般转移支付形式。除上级政府明确要求以及经市政府常务会议或市长办公会议审议批准外,市业务主管部门一般不再直接补助到企业和区、县(市)具体项目。除国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项外,一般不要求区、县(市)承担配套资金。按规定由上下级政府共同承担的事项,应统一规范资金分担标准或比例。按规定需下级配套资金的,下级财政部门应及时落实。
  5.推进基本公共服务均等化。按照“保基本、兜底线、促公平、可持续”的要求,建立和完善基本公共服务体系,更加注重保障基本民生,更加关注低收入群众生活,更加重视社会大局稳定,把有限的资源用来解决群众需求最迫切的突出问题。对涉及个人的补助事项和标准,由市本级结合各地实际和财力可能,逐步规范、统一补助事项和标准,各地不得随意提高或压低补助标准,不得擅自扩大或缩小补助对象范围。
  (四)强化专项资金有效监管。市财政、业务主管部门和监察、审计等部门依法对专项资金管理活动进行监督。推进全过程管理信息公开,主动接受人大和社会监督。
  1.建立全过程预算绩效管理体系。建立健全绩效评价制度和绩效评价结果反馈整改制度,强化绩效与预算的结合,所有纳入专项资金的项目均应申报预算绩效目标和组织实施计划,并向社会公开。市财政部门应抽取部分项目进行重点评价。市业务主管部门和项目实施单位应加强对绩效目标完成情况、项目实施进程和支出执行进度的跟踪管理。
  2.建立全过程监督检查机制。建立日常监督和专项监督相结合的监管机制。市业务主管部门和项目实施单位要对专项资金项目的实施情况和资金使用情况开展日常检查。市财政部门每年对专项资金监督检查范围要达到当年专项资金总量的10%以上。市审计部门每年对专项资金重点审计范围要达到当年专项资金总量的10%以上。
  3.推进全过程管理信息公开。市业务主管部门负责组织开展由其归口管理的专项资金全过程信息公开工作。除涉密事项外,市级专项资金的分配政策(包括项目管理办法、资金管理办法、分配因素和公式等)、过程和结果(包括项目申报和批准程序、绩效目标、分配结果等),以及执行过程和结果(包括项目实施情况、支出进度、绩效评价结果等信息)等全过程管理信息,应在市业务主管部门网站等媒体上向社会公开,并保持长期公开状态。预算经市人代会批准后,市财政部门应公开专项资金管理清单。区、县(市)政府负责组织做好储备项目及市级专项资金支持项目的全过程信息公开工作。
  4.实行管理责任追究机制。市财政部门、市业务主管部门、项目实施单位、中介机构以及评审专家在专项资金分配、审批、管理、使用过程中存在违规违纪违法行为的,依照国家有关规定追究责任。逐步建立绩效问责机制,并纳入政府目标责任制考核体系。市业务主管部门在审核申报项目时要对申报单位的公共信用信息记录进行查询,对于信息记录差的单位依法实行限制措施。
  二、深化专项资金清理整合
  结合我市专项资金管理和社会事业发展实际,对现行专项资金按如下要求进行清理和整合规范。
  (一)整合规范专项资金目录。
  打破现有的一类专项资金由一个或几个业务部门统管的格局,按照财政资金支持方向进行分类整合、分类管理。按照市委、市政府工作重点和社会事业发展需要,将我市专项资金由原4大类26小类整合为产业发展类、民生事业类、政府投资类等3大类21小类。今后按规定增设的专项资金,须归入相应类别进行管理。其中,产业发展类,用于支持我市农业、工业、服务业等行业中重点产业发展和特色传统产业的提升改造;民生事业类,用于支持我市教育、文化、社保、医疗卫生、社会服务、城管、住房、环保、农村、人才等民生和社会事业领域的发展;政府投资类,用于社会事业、城建、水利、保障房、园林文物、信息化等方面的政府投资建设项目。
  (二)清理整合目标。
  1.清理存量资金。2014年专项资金政策数量压缩30%以上(包括撤销减少和整合减少),使用范围相同或相近的政策一般应整合成一项政策。2014年专项资金政策涉及的财政预算资金压缩20%以上(以2014年安排的财政资金计算,不包括专项资金中按规定应调整至部门预算的工作经费、部门预算调整至专项资金预算的政府投资项目,以及社会保障、住房保障等重点专项中对个人补助项目、教育专项中生均补助项目和应急物资储备类等专项)。如以后年度财政预算资金来源下降,则专项资金预算规模作相应压缩。
  2.优化增量分配。结合年度市级财力和专项资金规模情况,2014年压缩资金原则上用于分管市领导归口管理领域的市新增重点项目(指列入市委全会和市政府工作报告的重点项目);以后年度的新增资金用于市委、市政府确定的全市性重大项目。建立专项资金整合长效机制,从编制2016年预算起,每年在专项资金预算总规模中切块20%,作为市委、市政府安排重点工作、重点项目的资金来源,由市委、市政府统一研究明确资金的使用方向和项目内容。
  (三)清理整合原则。
  1.是否符合市委、市政府的工作目标和要求。一是对扶持方向不符合市委全会报告、市政府工作报告所确定的工作目标的,均予以调整或撤销。无市委、市政府及以上出台的文件依据,或长期未实施、不符合当前实际工作需要、实施效果低下的,予以撤销。二是对符合市委、市政府工作目标,但支持方向、扶持对象和用途相同或相近的,或补助对象小而散的,予以整合归并。产业发展类专项中扶持单个项目在30万元以下(扶持小微企业除外)、民生事业类专项中扶持单个项目在10万元以下小而散的补助事项,予以整合归并。三是对已实现项目目标或已到期的项目,予以撤销。
  2.是否符合当前预算管理新的要求。一是未设存续期限或存续期限较长的,予以调整或撤销。对现行专项资金政策,除社会保障专项中对个人补助项目、教育专项中生均补助项目和应急物资储备类等专项外,未设存续期限且截至2014年已执行5年的,予以调整或撤销。其他未设存续期限或存续期限超过2017年的,如确定属保留的政策,一律执行至2017年底止。二是逐步退出竞争性领域。市级专项资金应重点用于保障民生事业和城市基础设施、公共设施建设,逐步减少竞争性领域专项。三是专项资金预算应专款专用。原在专项资金中列支的相关工作经费,经清理后一律不得在专项资金预算中列支。政府投资项目统一纳入专项资金预算管理。四是清理评比表彰和考核类项目。除法律、法规、规章或省级以上规范性文件中明确规定的,以及市保留的评比表彰和考核奖励项目外,其他经批准设立的考核类项目视情可纳入市综合考评考核内容,原则上不再单独安排财政资金。确需安排的,经市财政部门审核后报市政府批准。从严控制涉企类评比表彰和考核类项目。五是规范专项转移支付制度。逐步减少专项转移支付,提高专项性一般转移支付比重,减少地方资金配套。
  (四)清理整合要求。
  由于专项资金清理整合工作时间紧、任务重、涉及面广,为确保专项资金清理改革工作的顺利实施,市级各部门要牢固树立“一盘棋”思想,各司其职、科学筹划、加强协作、强化绩效,确保清理整合各项措施落到实处,取得成效。
  1.加强组织领导。根据清理整合目标、原则和要求,由分管市领导牵头负责协调,落实清理责任和工作任务,对专项资金和政策逐项清理和落实。
  2.确认清理意见。市各业务主管部门按要求对每项政策确认“保留、调整整合、撤销”的清理意见,盖章后于规定时间内报市专项资金清理整合工作领导小组办公室。
  3.完善相关制度。市专项资金清理整合工作领导小组办公室对上报情况进行审定,确定清理方案,各部门按要求落实下步清理任务。2015年起不再安排应撤销政策的相关资金预算,并根据新预算法及杭政办〔2014〕11号等有关文件要求,健全相关管理制度。
  (1)调整整合和撤销的文件目录由市专项资金清理整合工作领导小组发文。(市财政局牵头负责)
  (2)对于应撤销的政策文件,由原发文单位发文废止,并将废止情况于规定时间内上报市专项资金清理整合工作领导小组办公室。(原发文单位负责)
  (3)对于应调整整合的政策文件,由原发文单位会同相关部门开展政策的调整整合,建立健全专项资金具体管理办法,并将调整整合情况于规定时间内上报市专项资金清理整合工作领导小组办公室。(市业务主管部门会同市财政局负责)
  (4)建立健全专家库管理办法、专家评审制度、内部操作流程和内控制度。(市业务主管部门负责)
  (5)市财政部门开发完善专项资金财政项目库,各业务主管部门开发完善项目储备库,并制定相应的项目库管理办法。(市财政局牵头、相关部门配合)
  (6)逐步推广政府购买服务,开展竞争性分配改革,并制定相应的管理办法。(市财政局牵头、相关部门配合)
  本实施意见自2015年1月1日起施行,由市专项资金清理整合工作领导小组办公室(市财政局)负责牵头组织实施